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促进校企规范合作全面推进产教融合——《职业学校校企合作促进办法》解读

2018-04-26 09:11  文章来源:教务处  浏览人次:[]

原创2018-04-25石伟平王启龙中国职业技术教育

教育部等六部门出台的《职业学校校企合作促进办法》(以下简称《办法》)对标新时代要求,紧扣职业教育发展中的主要矛盾,指明了新时代校企合作的发展方向,提出了一系列的政策举措,具有重大的历史和现实意义,显示了政府重点推进职业教育校企合作的决心,正努力探索促进校企合作的中国经验。

一、确立规范合作导向,促进校企合作有序发展

辩证唯物主义哲学认为,量的积累产生质的飞越。对于我国职业教育校企合作的发展进程而言也同样适用。自20世纪90年代以来,职业学校经过20多年的实践探索,校企合作取得重大进展,参与企业数量大规模增长。据《中国职业教育集团化办学发展报告(2017)》调查显示,截至2016年底全国职业教育集团数量已经达到1 406个,共有成员35 945个,其中行业企业占比近73%。这一数据还仅是参与集团化办学的企业数量。可以说,校企合作规模扩增的目标已经基本实现。同时,校企合作形式不断多样,各地形成了丰富的合作办学经验。

但同时调研发现,当前的很多合作存在失范现象和潜在风险,比如个别学校不惜将制造类专业的学生送到企业从事五花八门的低端工作等,凸显出来的是校企合作作为一个社会活动的“市场”属性过于浓厚,而“教育”属性被相对忽视,其原因主要在于缺少了合作关系的合法认定。据了解,很多学校与企业建立所谓的合作关系,甚至连合作协议或合同都没有,就更不必提学生实习实践协议了。换句话说,当前校企合作的发展急需从规模扩增向质量提升阶段发展,其关键就在于提升校企合作的规范水平。

《办法》将“规范合作”作为推进校企合作的价值取向,强调职业学校和企业开展合作应当通过平等协商签订合作协议,明确规定合作的目标任务、内容形式、权利义务等必要事项,并根据合作的内容,合理确定协议履行期限,其中企业接收实习生的,合作期限应当不低于3年,并要求各级人民政府教育督导委员会对职业学校、政府落实校企合作职责的情况进行专项督导,定期发布督导报告。这些举措为校企合作的健康有序发展提供了重要基础。

二、清晰界定合作边界,提供校企合作政策依据

产教融合、校企合做是职业教育的基本办学模式,是办好职业教育的关键所在。自2002年以来,《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》等一系列文件对职业教育的管理体制、办学体制和人才培养模式作出部署,明确提出实行“在国务院领导下,分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制,采取“政府主导、行业指导、企业参与”的办学机制,推行“工学结合、校企合作的人才培养模式”;“深化产教融合、校企合作,培养高素质劳动者和技能型人才”成为未来一段时期我国发展现代职业教育的总体规划和重要方向。由此,职业教育的发展被高度凝练为“产教融合、校企合作”。但是,如何理解校企合作的内涵?哪些合作应在政策层面给予支持与鼓励?这些问题至今在理论和实践领域仍缺乏明确界定,也导致地方的政策措施难以有的放矢。

教育的本质属性在于育人,职业教育更是如此。职业教育肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责,是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分,是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径。换句话说,校企合作最终目的是培育行业企业需要的技术技能人才。因此,校企合作的表现形式应始终以人才培养为核心,各类合作形式的背后最终都将回归到育人这一主题上来。《办法》针对当下校企合作中普遍存在的重点、难点问题,全面系统地对校企合作的内涵与原则、合作形式、促进措施、监督检查等方面做出明确规定,详细阐明了校企合作的深刻内涵,即校企双方通过共同育人、合作研究、共建机构、共享资源等方式实施的合作活动,提出育人为本、依法实施和平等自愿三大合作原则,尤其是对开展合作的外延进行了界定,即人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等五大方面,以及合作形式的六大类型,并提出实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制,政策的细化和明确的职责分工提高了实施针对性,对于职业学校优化开展校企合作以及地方政府规范引导和行业组织的参与均指明了方向,具有深刻的实践价值和指导意义。

三、建立信息资源平台,提高资源共享深化合作

信息不对称理论认为,掌握信息比较充分的一方往往处于比较有利的地位,而信息贫乏的一方则处于不利的地位。换句话说,信息不对称会严重影响合作双方的关系。调研发现,校企双方信息共享水平相当有限,信息不对称问题十分普遍,很多有合作需求的企业和学校均抱怨苦于寻求有效的合作信息来源。目前,企业和社会了解职业院校主要渠道是学校招生简章和官方网址,对于学校办学能力、专业设置、师资配置等信息相对公开,也相对详细;而职业院校了解行业企业主要是通过行业企业的年度报告、网站和小规模调研,这些渠道在发掘深度信息上有着天然的局限性,需要大量的分析才能解析出潜在的合作可能性,这对于双方寻求和建立合作关系难以起到实质性的作用。信息不对称使得校企双方寻求合作只能依靠个体层面的试探性尝试和相对偶然的社会活动,造成双方需要付出较高的时间成本和机会成本,导致很多有潜在合作需求的企业和学校错失合作良机,甚至一些东部企业宁愿舍近求远参与西部职业教育校企合作[3]。

在校企合作过程中,学校作为人才的输出方,企业作为人才的输入方,两者在信息上要做到相匹配,才能实现人尽其才。部分省市探索建立了校企合作信息共享平台,试图解决上述问题。如,宁波市建立的“校企通”平台是国内较早的以共享各方信息、促进校企合作的平台之一,主要面向个人、企业和院校三大主体,有针对性地提供信息服务,比如分别为个人用户、企业用户和院校用户开设找工作、找实习、找兼职;找人才、找技术、找合作、找设备、找委培;找合作和找专家等板块,形成了“权威资讯发布+校企资源配置+人力资源代理”的信息共享服务模式,为多方合作、互利共赢提供了很好的平台。正是基于地方已有成功经验的基础上,《办法》明确提出,教育、人力资源社会保障部门应当会同有关部门建立产教融合信息服务平台,指导、协助职业学校与相关企业建立合作关系;鼓励有关部门、行业、企业共同建设互联互通的和校企合作信息化平台,引导各类社会主体参与平台发展、实现信息共享,通过提高信息共享水平促进校企合作。

四、建设优质合作企业,优化校企合作参与格局

长期以来,职业院校对企业参与合作往往采取“开源”策略,即无论企业规模、社会信誉、发展态势如何,只要有参与意愿皆“来者不拒”,促使校企合作规模持续扩大。一方面,对于迅速提高校企合作规模、发挥示范效应的确发挥了重要作用。但同时,由于缺少对企业的遴选、准入与甄别机制,以及对合作关系的备案制度,使得政府对企业行为的约束十分有限,在合作过程中企业单方中止合作的现象时有发生,对于学校来说造成了巨大的经济损失,浪费了时间和机会成本,对于开展冠名班、订单班等培养的影响更大。这不禁让我们反思,是否所有的企业都有资格开展职业教育?纵观德国、瑞士和奥地利等实施“双元制”职业教育的国家,均对职业教育与培训中企业角色有着明确的法律定位,即所有的企业都有资格开展职业培训,但并非所有的企业都有资格开展职业教育,只有符合法律规定并经过行业资质认定的“教育企业”才有资格从事职业教育,目前,在德国这类企业大约占企业总数的1/4左右。“教育企业”的概念破除了传统对职业教育仅是学校教育的传统观念,将职业学校教育的责任扩展至企业,保障了企业行业参加办学的积极性。

《办法》首次提出,鼓励省级人民政府开展产教融合型企业建设试点,对深度参与校企合作,行为规范、成效显著、具有较大影响力的企业予以表彰和相应政策支持。虽然与国外对“教育企业”的严格认定制度有所区别,但对于“产教融合型”企业的建设可以在某种程度上看作是对企业参与校企合作水平与质量的分层次遴选,也可以为建立企业参与校企合作建立资格准入和审查制度提供实践基础。开展“产教融合型”企业建设,可能会影响校企合作的整体格局,从整体上看,校企合作企业参与的规模有可能缩减,合作可能会逐步集中于那些试点建设的企业,那些具有合作意愿、满足条件、达到标准的企业,不仅可以获得“产教融合型”企业这一特殊的称谓和身份,提高企业荣誉和声誉,而且可以获得政府支持,更好地发挥引领和示范作用,从而在整体上推动校企合作不断提高质量。

五、转变政府扶持方式,激发企业参与积极性

20世纪90年代以来,国家部委和部分省市政府先后颁布了一系列促进校企合作的《办法》《条例》和《意见》等,在激励企业参与时普遍采用税费减免的方式,但在实践中普遍面临着税额减免少、吸引力低、效益不明显等问题,最终导致激励作用不大,并未真正调动企业的积极性。其核心原因主要在于两点,一是描述模糊,二是缺乏执行力。如,“相关部门”给予企业“一定”或是“适当”的奖励等话语是我国政策文件中的惯用术语。据调查发现,多数企业认为,此种表述在具体执行中税务部门很难实施,本该享受的优惠难以保障。结合目前我国推行现代学徒制改革来看,教育和人力资源等部门为主导的行政推进模式,天然地决定了对企业约束和激励方式的局限性。对于学徒制改革来说,其直接涉及企业用工、员工身份和薪酬等多项制度层面变革,如果无法在法律和制度层面给予企业长期利益回报的保障,单纯依靠部委级别的行政推进并附加税费减免政策的模式,难以维系合作的长期性。

21世纪以来,受经济全球化、欧盟一体化、人口老龄化、移民问题和全球经济危机等影响,欧洲多国职业教育学徒制曾出现规模缩减和质量下滑现象,企业和学徒参与学徒培训的热情骤减。德国、奥地利和澳大利亚等国政府和行业组织提出了一系列的补贴政策,针对不同行业、区域等设计了企业参与型、扩展培训岗位型、促进质量提升型、助力特殊群体型和保障个体利益型五种类型的补贴,刺激企业与学徒参与学徒培训的积极性的策略,在各类补贴政策的激发下,三个国家参与培训的企业和学徒在规模和质量等方面均有所提升。一般说来,补贴是行政主体为了实现特定的公共利益目的,给私人发放财产性资助的行为。从表面上看,是授予受领人利益,但实际上是为了公共利益,补贴受领人的行为不是目的,只是实现目的的手段。换句话说,上述国家对企业和学徒给予的补贴,表面上是在保护双方的利益,而实质上是在维系劳动力市场和培训市场的规范性这一公共利益。

《办法》提出,校企合作实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制。鼓励各地通过政府和社会资本合作、购买服务等形式支持校企合作;鼓励各地采取竞争性方式选择社会资本,建设或者支持企业、学校建设公共性实习实训、创新创业基地、研发实践课程、教学资源等公共服务项目;鼓励金融机构依法依规审慎授信管理,为校企合作提供相关信贷和融资支持。其核心在于政府角色发生的重大转变,由“主导”转变为“推动”,是国家放管服改革在职业教育中的优先体现。一方面是对地方政府解绑,赋予政府更多的市场化参与角色,探索多样化的引导手段,比如“资本合作”“购买服务”等,拓展了政府支持校企合作的形式。另一方面是进一步对市场松绑,允许社会资本、金融机构进入校企合作,将原本“半市场+半政府”属性的校企合作推向市场,还原合作关系本应具有的竞争性,让企业感受到更多的“有利可图”,从而激发其参与的积极性。

六、保障利益相关者权益,保证合作内在发展动力

校企合作在形式上是学校与企业的合作,合作的最终目的是育人,其内部的机制却牵涉政府的管理体制机制、行业部门的职责权限、学生的利益诉求等多方面的因素,解决校企合作问题必须将视角从校企双方主体转移到政府、行业、企业、学校和学生的多维关系,从校企合作利益相关者尤其是企业和学生的视角出发,创新利益分担和分配机制,才能实现校企合作的良性可持续发展。校企合作牵扯的核心利益相关主体主要是学生、学校教师和企业兼职教师等,其中学生是校企合作的实施对象也是最终受益者,教师和企业兼职教师等是诸多活动的实施主体,同时也有着相应的利益诉求,三者的利益诉求直接影响到校企合作的内生发展动力。正如上文所述,很多校企合作中学生的基本权益受到侵害,实践中教师和企业兼职教师在相关待遇方面也时常受不到保护,尤其是在当前绩效工资制度下,教师与企业兼职教师在完成本职工作的基础上,额外的带教实习实训工作却往往难以获得应有的薪酬,同时由于缺乏合理的利益补偿机制,导致企业不愿接受教师实践,最终导致三者均缺少企业实习实训的积极性。

《办法》对上述三大利益相关主体的利益保护给予了充分关注。在保护学生权益方面,《办法》要求接收实习生的合作期限应当不低于3年;校企合作开展跟岗实习、顶岗实习和学徒培养的,应当签订学校、企业、学生三方协议,明确学校与企业在保障学生合法权益方面的责任,要求企业依法依规保障顶岗实习学生或者学徒的基本劳动权益,按照有关规定及时足额支付报酬,任何单位和个人不得克扣;同时建立学生实习强制保险制度等。

在保护教师权益方面,《办法》提出教师和企业人员根据合作协议兼职的,可根据有关规定和双方约定确定薪酬,为学校合理合法调配师资经费提供了政策依据。同时,提出将参与校企合作作为教师业绩考核的内容,具有相关企业或生产经营管理一线工作经历的专业教师在评聘和晋升职务(职称)、评优表彰等方面同等条件下优先对待。这就在薪酬和待遇两方面给予了专任教师充分的保护,确保了教师参与校企合作的积极性。

企业人员担任兼职教师是当前解决职业学校师资匮乏、优化“双师结构”教师队伍的重要手段。但由于缺乏有效的制度设计和激励手段,使得兼职教师的聘任普遍面临“企业不配合、教师不积极、学校难操作”的窘境。《办法》提出,职业学校可在教职工总额中安排一定比例或者通过流动岗位等形式,用于聘用兼职教师;企业人员在校企合作中取得的教育教学成果,可视同相应的技术或科研成果,按规定予以奖励。一方面开辟了学校聘任兼职教师的创新路径,同时充分尊重了兼职教师的劳动成果,解决了企业人员入校任教的后顾之忧。

本文转自《中国职业技术教育》2018年第10期,转载请注明出处。

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